Oleskeluluvan menettäneiden asema sosiaaliturvajärjestelmässä

Sosiaalityössä kohdataan yhä useammin henkilöitä, jotka ovat eri syistä menettäneet oleskelulupansa.

Ilmiötä selittää pitkälti se, että ulkomaalaislakiin tehtyjen muutosten vuoksi monia määräaikaisia oleskelulupia ei ole jatkettu. Aina ei ole helppo määrittää sitä, kuuluuko tämän ryhmän saada sosiaali- ja terveyspalvelut kunnasta vai vastaanottokeskuksesta samoin kuten ei sekään, mihin etuuksiin ja palveluihin näillä henkilöillä on oikeus. 

Kirjoitus perustuu kokemuksiini vastaanottokeskuksen sosiaalityöstä, Kelassa työskentelevän asiantuntijan kanssa käytyyn keskusteluun sekä oleskeluvan ja toimeentulotuen suhdetta koskevaan oikeuskäytäntöön. Jotta perustuslain asettama vaatimus yhdenvertaisesta kohtelusta toteutuu, tulisi päätettäessä oleskeluluvan menettäneiden oikeuksista etuuksiin ja palveluihin noudattaa valtakunnallisesti yhtenäisiä toimintalinjoja. Yhtälö ei ole helppo, sillä tapauskohtaisen harkinnan merkitys korostuu toimeentulotuen ratkaisuissa. 

Luvan menettäneiden oikeus toimeentulotukeen 

Oleskeluluvan voi menettää eri syistä. Umpeutuneen oleskeluluvan uusiminen ei välttämättä onnistu, jos luvan perusteena ollut työ- tai perhesuhde on päättynyt tai jos on tehnyt Suomessa vankilatuomioon johtaneen rikoksen. Osa oleskeluluvan menettäneistä on humanitaarisen suojelun tai maasta poistumisen estymisen vuoksi luvan saaneita henkilöitä, jotka ovat usein alun perin tulleet Suomeen turvapaikanhakijoiksi. Kun ensimmäisen määräaikaisen oleskeluluvan perusteena olleiden syiden pohjalta ei enää lakimuutosten jälkeen ole voitu myöntää oleskelulupia, ei myöskään jatkolupia näille lupatyypeille ole myönnetty.

Oleskeluluvan menettämisestä seuraa, että oikeus Kelan maksamiin perusturvaetuuksiin päättyy siinä vaiheessa, kun kielteinen jatkolupapäätös on lainvoimainen ja mikäli muita oleskelulupahakemuksia ei ole vireillä. Oikeus toimeentulotukeen voi kuitenkin säilyä, koska toimeentulotuki ei ole laissa sidottu voimassa olevaan oleskelulupaan (apulaisoikeusasiamiehen ratkaisu 14.5.2019, EOAK/465/2018 ja Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu, KHO:2019:59). Oleskeluluvan menettäneen oikeus toimeentulotukeen perustuu kokonaisarvion siitä, katsotaanko henkilön oleskelu vakituiseksi toimeentulotukilain näkökulmasta (apulaisoikeusasiamiehen ratkaisu 18.12.2015, Dnro 4096/4/14). Sillä, arvioidaanko henkilön oleskelu kunnassa toimeentulotukilaissa tarkoitetulla tavalla vakituiseksi, on suuri painoarvo ratkaistaessa oleskeluluvan menettäneen henkilön oikeutta toimeentulotukeen.

Oleskeluluvan menettäneiden ja uuden turvapaikkahakemuksen jättäneiden henkilöiden mahdollisuudet vastata itse omasta elatuksestaan ovat usein heikot, sillä 1.6.2019 voimaan tulleen lakimuutoksen jälkeen työnteko-oikeuden 3–6 kuukauden odotusaika alkaa alusta uuden turvapaikkahakemuksen jättämisestä.

Takaisin vastaanottokeskukseen

Oleskeluluvan menettäneet päätyvät usein hakemaan uudelleen turvapaikkaa. Käytännössä uusi turvapaikkahakemus ennen pitkää yleensä estää toimeentulotuen saannin, vaikka esimerkiksi opiskelupaikka tai kotikuntamerkintä puoltaisi oleskelun tulkitsemista toimeentulotukilaissa tarkoitetulla tavalla vakituiseksi. Tämä johtuu siitä, että vastaanottokeskuksen maksama vastaanottoraha ja majoittuminen vastaanottokeskuksessa katsotaan toimeentulotukeen nähden ensisijaiseksi keinoksi turvata turvapaikanhakijan toimeentulo (KHO:2019:62, Toimeentulotuen etuusohje 2019). Ratkaisukäytännöissä vaikuttaisi kuitenkin olevan jonkin verran kirjavuutta.

Tilanteet, joissa Kelan etuuksilta siirrytään takaisin vastaanottokeskuspalvelujen piiriin, vaikuttaisivat lisääntyneet vuoden 2019 aikana. Vastaanottoraha ei mahdollista asumista omassa vuokra-asunnossa, sillä vastaanottoraha vastaa sitä osaa toimeentulotuen perusosasta, josta on vähennetty vastaanottokeskuksen hyödykkeinä järjestämä osuus. Toisaalta henkinen kynnys palata vastaanottokeskukseen on usein hyvin korkea. Ihminen on saattanut oppia suomea ja opiskella ammattiin, jolloin paluu lähtöruutuun koetaan ansaitsemattomana rangaistuksena. Jos majoittuminen tuttujen luona ei onnistu, luvan menettänyt päätyy helposti asunnottoman kaltaiseen asemaan. Kuormittavassa elämäntilanteessa esimerkiksi ammattiopinnot saattavat keskeytyä.

Voiko kotikuntaan ja kuntalaisuuteen sidoksissa olevat oikeudet menettää?

Oleskeluluvan menettäneiden asema sosiaaliturva- ja palvelujärjestelmässä on altis eriäville tulkinnoille ulkomaalaislain, vastaanottolain, toimeentulotukilain ja kuntalain välisten hankauspintojen vuoksi. Eräs tällainen yhteentörmäys liittyy siihen, että kotikuntalain mukainen kotikunta säilyy, vaikka oleskelulupa olisi umpeutunut. Voimassa olevan kotikuntamerkinnän painoarvo oikeuksien määrittäjänä ei tällä hetkellä ole yksiselitteinen. Vaikka viranomaisen näkökulmasta olisi helppoa ja selkeää, että henkilöt olisivat kerrallaan joko kunnan ja Kelan tai vastaanottopalvelujen piirissä mutta eivät molempien, ei lainsäädännöstä näyttäisi löytyvän suoraa perustetta siihen, että oikeus kotikuntaan sidoksissa oleviin palveluihin päättyy oleskeluluvan umpeuduttua. Sen selkiyttäminen, missä suhteessa eri lait ovat toisiinsa, ei saisi olla yksittäisen kunnan tai Kelan virkailijan vastuulla.

Kuntalaisesta paperittomaksi

Ulkomaalaislakiin on tehty muutoksia, jotka ovat tiukentaneet oleskeluluvan saannin ehtoja. Näin ovat lisääntyneet myös tilanteet, joissa laki sallisi maasta poistamisen, mutta Suomen viranomaiset eivät voi lähtömaiden viranomaisiin liittyvistä syistä toteuttaa palautuksia. Keskeinen mekanismi, joka Suomessa on lisännyt institutionaalisesti tuotettua paperittomuutta (Ahonen & Kallius 2019), on kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneen henkilön poistaminen vastaanottokeskuspalvelujen piiristä. Ei ole saatavilla tietoa tai tilastoja siitä, onko kuntalaisesta turvapaikanhakijaksi palannut henkilö pudonnut vastaanottokeskuspalvelujen piiristä edelleen niin sanotusti paperittomaksi tai kuinka monelle näin on mahdollisesti käynyt. Näiden maassa ilman oleskeluoikeutta olevien kiireellisen sosiaalihuollon tarve tulee ensisijaisesti arvioida kunnassa (STM 2017). Paperittomien pääsy kunnan palveluihin on ollut vaihtelevaa eivätkä oikeudet toteudu kunnissa yhtenäisellä tavalla (Gadd 2017, 136).

Humanitaarisen suojelun oleskeluluvan menettäneiden tilanne kohtuuton

Eettisestä näkökulmasta erityinen ryhmä oleskeluluvan menettäneiden joukossa ovat humanitaarista suojelua saaneet henkilöt. Vuoden 2015 ja kevään 2016 aikana myönnettyjen lähes kahdensadan humanitaarisen suojelun oleskeluluvan (tilastot.migri.fi) myöntöajankohtana ei ollut julkisessa tiedossa, että tämä lupatyyppi tulisi poistumaan (Markkanen 2018). Näin ollen viranomaiset eivät valmistaneet näinä vuosina humanitaarista suojelua saaneita henkilöitä siihen, ettei heidän oleskelulupiaan enää ensimmäisen vuoden jälkeen jatkettaisi. Heidät otettiin kunnissa vastaan sillä lähtöolettamuksella, että he asettuisivat Suomeen pysyvästi, heidän kotoutumiseensa investoitiin ja heidät ohjattiin TE-toimistojen kotoutumiskoulutuksiin. Sillä, että henkilö on oppinut suomea, hakeutunut ammattiopintoihin tai työllistynyt ei ole ollut vaikutusta jatkolupapäätökseen. Inhimilliset näkökulmat huomioiden sekä epäsuotuisan väestökehityksen valossa on selvää, ettei tämä ole ollut onnistunutta yhteiskuntapolitiikkaa.

Iiris Annala

Sosiaalityöntekijä

Lähteet

Ahonen, Talvikki & Kallius, Annastiina (2019) Paperittomuuden tuotanto ja hallinta Suomessa vuosina 2015–2017. Teoksessa Lyytinen, Eveliina (toim.) (2019) Turvapaikanhaku ja pakolaisuus Suomessa. Turku: Siirtolaisinstituutti. (89–112.)

Apulaisoikeusasiamies (2015) Toimeentulotuki ei ole laissa sidottu oleskeluoikeuteen. 18.12.2015. Dnro 4096/4/14. Saatavilla: https://www.oikeusasiamies.fi/r/fi/ratkaisut/-/eoar/4096/2014. Luettu 28.11.2019.

Apulaisoikeusasiamies (2019) Oleskelulupa perustoimeentulotuen edellytyksenä. 14.5.2019. EOAK/465/2018. Saatavilla: https://www.oikeusasiamies.fi/r/fi/ratkaisut/-/eoar/465/2018. Luettu 28.11.2019.

Gadd, Katri (2017) Paperittomat. Teoksessa Jauhiainen, Jussi (toim.) Turvapaikka Suomesta? Vuoden 2015 turvapaikanhakijat ja turvapaikkaprosessit Suomessa. (133–141.)

Kansaneläkelaitos (2019) Kelan etuusohjeet. Toimeentulotuki 19.12.2019. Saatavilla: https://www.kela.fi/documents/10192/3464829/Toimeentulotuki.pdf. (Luettu 5.1.2020.)

Korkein hallinto-oikeus (2019) KHO:2019:59. Saatavilla: https://www.kho.fi/fi/index/paatoksia/vuosikirjapaatokset/vuosikirjapaatos/1555576444469.html. (Luettu 5.1.2020.)

Korkein hallinto-oikeus (2019) KHO:2019:62. Saatavilla: https://www.kho.fi/fi/index/paatoksia/vuosikirjapaatokset/vuosikirjapaatos/1557206847887.html. (Luettu 5.1.2020.)

Maahanmuuttovirasto (2015). Tilastot: Kansainvälinen suojelu, päätösjakauma. Saatavilla: https://tilastot.migri.fi/index.html#decisions/23330?start=540&end=551. Luettu 30.11.2019.

Maahanmuuttovirasto (2016). Tilastot: Kansainvälinen suojelu, päätösjakauma. Saatavilla: https://tilastot.migri.fi/index.html#decisions/23330?start=552&end=563. Luettu 30.11.2019.

Markkanen, Kristiina (2018) Tuhansien paperittomien maa. Iso numero (31), 20–26.

Sosiaali- ja terveysministeriö (2017) Kuntainfo 2/2017. Kunnille suositukset laittomasti maassa oleskelevien kiireelliseen sosiaali- ja terveydenhuoltoon. Saatavilla: https://stm.fi/documents/1271139/3899844/Verkkoon_Kuntainfo_2-2017_p%C3%A4ivitetty+13-9-17.pdf/4be96a82-cc64-43d2-a5fc-9030bdf989c2/Verkkoon_Kuntainfo_2-2017_p%C3%A4ivitetty+13-9-17.pdf. Luettu 30.11.2019.

Kuva:  Helsingin kaupungin aineistopankki/ Riku Pihlanto